Afet Halleri ve İdarenin Sorumluluğu İlkesi

Türkiye Cumhuriyeti Anayasası Madde 5 ‘’Devletin temel amaç ve görevleri, Türk milletinin bağımsızlığını ve bütünlüğünü, ülkenin bölünmezliğini, Cumhuriyeti ve demokrasiyi korumak, kişilerin ve toplumun refah, huzur ve mutluluğunu sağlamak; kişinin temel hak ve hürriyetlerini, sosyal hukuk devleti ve adalet ilkeleriyle bağdaşmayacak surette sınırlayan siyasal, ekonomik ve sosyal engelleri kaldırmaya, insanın maddi ve manevi varlığının gelişmesi için gerekli şartları hazırlamaya çalışmaktır.’’ İfadesi ile devlet işleyişinde benimsenmesi gereken ‘’kamu yararı’’ kavramı gözetilmektedir. Bu sebeple Devlet, kamu hizmetlerini yürütmekle birlikte bu hizmetlerde kamu yararını da gözetmek durumundadır. Devlet’in kamu hizmetlerinden biri olan afetler, şüphesiz ki doğurduğu sonuçlar itibariyle idarenin sorumluluk yükünü arttırmaktadır.

İdarenin sorumluluğu kavramı doktrinde ‘’idarenin hizmet kusurundan doğan sorumluluğu’’ ve ‘’idarenin kusursuz sorumluluğu’’ olmak üzere iki grupta incelenmektedir. İdarenin vermiş olduğu hizmetin işlememesi, olumsuz işlemesi veyahut işleyişinde aksaklık olması hallerinde idarenin kusurlu sayılması hali söz konusudur. Bununla birlikte Danıştay’ın, sorumluluğunu hukuka uygun bir şekilde yerine getiren idarenin, her ne kadar zarara uğrayan bireyler söz konusu olsa da idarenin bu zararlardan sorumlu tutulamayacağını belirttiği kararlar da mevcuttur. Danıştay’ın bu görüşünden hareketle, yükümlülüklerini hukuka uygun bir şekilde yerine getiren idarenin doğan zarardan sorumluluğu ve tazmin borcunun olmadığını belirtmek mümkündür. İdarenin kusuru sebebi ile sorumluluğunun mevcut olduğunu ileri sürebilmek için hizmetin işlememesi, olumsuz/kötü işlemesi veya geç işlemesi / aksaklık gerçekleşmesi gerekmektedir.

Bir başka Danıştay kararında, doğal afet hallerinden biri olan depremde yakınlarını kaybeden bireyler, idarenin gerekli kurtarma faaliyetlerini yetersiz sunduğunu ve bu sebeple can kaybı yaşadıklarını ileri sürerek manevi zararın söz konusu olduğunu belirtmiş ve nitekim Danıştay zararın tazmini yönünde karar vermiştir. Danıştay’ın zararın tazmini yönünde verdiği bu ve benzeri nitelikteki kararlar, idarenin kamusal hizmetlerde kusurlu davranışlarını azaltması sonucunu doğurmaktadır.

Şüphesiz ki idarenin afetlere ilişkin sorumluluğu salt afet sonrasına yönelik değildir. Afet esnasındaki yönetim ve öncesindeki kontrol süreci de idarenin sorumluluğu dahilindedir. Afetlerin geride bıraktığı kayıplar ve uğranılan zararlar, idarenin bu kapsamda çözüme yönelik çalışmalar gerçekleştirmesi gerekliliğini doğurur. İdare, gerçekleşme ihtimali bulunan tüm afetlere yönelik çalışmalarda bulunmak ve önlem almakla sorumludur. İdare toplumu korumaya yönelik strateji planlamaları gerçekleştirmekle birlikte olası afete yönelik kendi işleyişi ve yapısında da hazırlık çalışmalarında bulunmalıdır.

Ülkemizde yaşanan 1999 depreminde görüldüğü gibi afetlere yönelik hazırlık çalışmalarının tam anlamıyla ifa edilmemesi can ve mal kayıplarında artışa neden olmuştur. Bahse konu depremde yaşanan kayıplar ve uğranılan zararlar sebebi ile idare sorumlu tutulmuş ve bu sebeple birçok tazminat davası açılmıştır. Danıştay önüne gelen uyuşmazlıkta “ …Yapının deprem nedeniyle ağır hasar görerek yıkıldığı ve enkaz altında davacının eş ve iki çocuğunun kalarak vefat ettiği, davalı belediyece ara kararına verilen yanıtta davacının kiracı olarak oturmakta olduğu konutun bulunduğu binaya ilişkin işlem dosyasına rastlanılmadığının belirtildiğinin görüldüğü, binanın ruhsat almaksızın kaçak olarak yapıldığı, anılan idarece gerek yapının inşası aşamasında, gerek daha sonraki aşamalarda yapıya ilişkin olarak herhangi bir tespit ve denetim yapılmadığı, yıkılan binanın kaçak olarak inşa edilirken, hatalı malzeme ve işçilik kullanılması sonucu deprem sonrasında yıkıldığı kanaatine varıldığı, yasaların vermiş olduğu denetim ve gözetim görevlerini yerine getirmeyen davalı belediyenin zararın meydana gelmesinde %100 oranında kusurlu olduğu” gerekçeleriyle davalı belediyece bozma istemiyle yapılan temyiz talebi yerinde görülmeyerek ilk derece mahkemesi kararının onanmasına ve temyiz isteminin reddine karar vermiştir. T.C Anayasası Md.17 (Yaşama Hakkı) devlete vatandaşlarını koruma ve buna yönelik elindeki tüm imkanları kullanma sorumluluğunu yüklemiştir. İdare, yaşam hakkına yönelik tüm güçlü tedbirleri almakla yükümlüdür.  Bu hak iç hukukun yanı sıra uluslararası arenada da gerek AİHS maddeleri gerek AİHM kararları ile korunmaktadır. ‘’Öner Yıldız V.Türkiye Kararı’’ Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi’nin bu yönde verdiği emsal kararların başında gelmektedir. Mahkeme, 1993 yılında İstanbul- Ümraniye belediye çöplüğü deposunda meydana gelen metan gazı patlaması sonucu ailelerinden 13 ferdinin ölmesi ve mallarının zarara uğraması nedeniyle devlet makamlarını sorumlu tuttukları ve AİHS. 2,8 ve 13.maddeleri ve 1 nolu Protokolün 1. maddesinin ihlali ve Sözleşmenin 6/1 maddesine uygun idari işlemin yürütülmediği gerekçeleriyle 1999 yılında yapılan başvuruda sözleşmenin yaşam hakkını düzenleyen 2.maddesi bağlamında, çöp merkezlerinin işletimi gibi teknik bir alan söz konusu olduğunda, risk teşkil eden çöp alanlarının kontrolünden devletin idari ve yerel birimlerinin sorumlu olduklarını, ayrıca milli makamların başvuru sahibinin bir çöplüğün yakınına gelmesini hiçbir zaman cesaretlendirmese de, bütün göstergelere göre bunları caydıracak  önleme de girişmemiş olduğunun ve resmi makamların metan gazı sıkışması hususunda bilgi sahibi olmasına rağmen, bu kişileri tahliye etmediğinin tespitini yapmıştır. (Cengiz, 2011:394).  Mahkeme, yaşam hakkına karşı bir tehdit oluşturan unsurları önleyici bir idari yapı oluşturularak insan hayatına zarar verme gücüne sahip olan zarar verici faaliyetlere ilişkin düzenlemeler yapılmasının önemli bir yere sahip olduğu ve gerekli hallerde devletin bu nitelikteki faaliyetleri denetlemesi, güvenliği sağlaması ve risklere karşı tehlike içinde olanları korumak amacıyla herkesi önlem almaya zorlaması gerektiğine, bu gerekçelerle yaşam hakkını düzenleyen sözleşmenin 2.maddesinin ihlal edildiğine karar vermiştir (Kızılyel, 2014:280).

Afet dönemlerinden en az zararla çıkılmasında önemli paylardan biri de idarenin kriz yönetim sürecidir. Afete hazır olmak ve afeti yönetebilmek birbirini tamamlamaktadır. Zira kriz yönetemeyen devletlerin ayakta kalmaları pek de mümkün değildir. Devlet, toplumu yönetmekle birlikte içinde yer alan diğer örgütlere/teşkilatlanmalara da çatı görevinde bulunur. Bu nedenle devletin işleyişi doğrudan bünyesinde bulunan bu örgüt yöneticilerinin kriz yönetebilme kabiliyetleriyle de doğrudan ilgilidir. Devlet yöneticileri en az afete hazır oldukları kadar afetten doğan krizi de yönetebilmelidir. “Kriz durumu yönetimin krizine dönüşmeden; yönetim, krizi yönetmelidir”(Demirtaş, 2000, s.353)

Afetlerden doğan krizler can ve mal kayıplarının yanı sıra bu kayıplardan doğan fiziksel ve ruhsal zararlardır. Afete maruz kalanlarla birlikte bu kimselerin çevreleri, afete yardım eden bireyler, afete kitle iletişim araçları vasıtasıyla tanıklık edenler dahi bu zararlarla karşı karşıya kalabilmektedir. Bu nedenle başta yerel yönetimler olmak üzere idarenin her kademesine önemli görev düşmektedir. Toplumu yerelden başlayarak afete adım adım hazırlamak, afet bilinci oluşturmak oldukça önemlidir.

Danıştay’ın doğal afetleri idarenin sorumluluğu kapsamında sayması ve bu nedenle afet hallerinde idarenin sorumluluk dışı davranması halinde hizmet kusuru yönünde değerlendirme yapması, idarenin doğan zararları tazmin etmesi sonucunu doğurmaktadır. (Bakınız, Danıştay 15.04.2014 T., 2013/6954 E., 2014/3101 K.; 13.05.2015 T., 2014/9625 K., 2015/3013 E.) Danıştay’ın bu yönde vermiş olduğu kararlar idarenin gerekli tedbirleri alması yönünde caydırıcı niteliğe sahiptir. Öte yandan Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi kararlarında, afet hallerinde idareye sorumluluk yüklenebilmesi açısından aranan kriterler ; afetin teşhis edilebilir olup olmadığı ve iskan yerleşim alanını etkileyip etkilemediğidir.

Devlet dengeli ve yaşanabilir bir yerleşim planı hazırlamak, bu planlarda doğal kaynakları en verimli şekilde kullanmak ve neticede kalkınmayı sağlamak ile sorumludur. Bu planın hazırlanamaması toplumu içinde bulundukları çaresizlik duygusu sebebi ile alternatif çözüm arayışlarına itmektedir. Bilhassa günümüzdeki ekonomik yetersizlik bu çözüm arayışına, doğru bir şekilde kurulamayan yeni bir sistem oluşumuna katkı sağlayan en önemli unsurdur. Kurulamayan bu sistem gecekondulaşmanın ta kendisidir.

Artan nüfustan doğan barınma ihtiyacının gerek devlet gerek bireyin kendisi tarafından karşılanamaması, bu ihtiyaca yönelik bir sosyal politika geliştirilememesi sebebi ile toplum gecekondu yaparak barınma ihtiyacını karşılar. Önlenemeyen gecekondulaşma çarpık kentleşmeyi, dengesiz bir çevreyi, kültürel farklılıkları, doğal kaynakların sınırlandırılmasını doğurur.  Bu bağlamda devlet, 1982 Anayasası m.5 ve m.23, m.56/1, m.57 ve m.65 hükümleri gereğince tedbir alarak üzerine düşen sorumluluğu yerine getirmelidir.

Toplumun konut hakkının sağlanabilmesi, afet ihtimali taşıyan bölgelere yerleşimin engellenmesi, yaşanabilir ve sağlıklı bir kentleşmenin var olabilmesi için kentsel dönüşüm planları hayata geçirilmektedir. Bu planlar ile idare afetlere maruz bölgelerde yerleşimi sıkı tedbirler ile engelleyerek mevzuattan doğmuş gözetim ve denetim sorumluluğunu yerine getirmektedir. Yukarıda da belirtildiği gibi, idarenin en ufak bir ihmali hareketi yine sorumluluğu kapsamındadır ve yargı kararları da bu yöndedir. Öte yandan idarenin ihmali hareketi neticesinde bir zararın doğmuş olması gerekliliğini de belirtmek gerekir. Örneğin; idare tarafından riski tespit edilmiş bir konutun yıkılması halinde konut sahibi zararın tazminini talep edebilmektedir. Bu talep hakkı kusur sorumluluğu esasına dayanır.

Mücbir sebep; meydana gelen zararla, zarara neden olan işlem veya eylem arasındaki illiyet bağını kesen, borcun yerine getirilmesini imkânsızlaştıran (Gözübüyük, 1977, s.166) ve bu bağlamda idarenin sahip olduğu sorumluluk ilkesini ortadan kaldıran bir husustur. Mücbir sebep doğal olabileceği gibi beşeri, sosyal ve hukuki de olabilmektedir.

Mücbir sebepten bahsedebilmek için öngörülemezlik, dışsallık ve karşı konulamazlık unsurlarının varlığı gerekir. Şayet bir doğal afet bu unsurları taşıyorsa mücbir sebep olarak değerlendirilir. Mücbir sebebin varlığı halinde zararın  artan kısmında idarenin kusurunun olup olmadığı ayrıca değerlendirilmektedir. Ancak belirtmek gerekir ki mücbir sebebin olduğu bir olayda idarenin kusuru olmadan mücbir sebebin sonuç doğurması imkansız ise, idare zararın tazmininden sorumludur.

Zarar, idareden değil bireyin tercih ve eylemlerinden kaynaklı doğmuşsa bu ihtimalde zarar ile idare arasındaki nedensellik ilişkisi kesilir ve idarenin sorumluluğu doğmaz. Öte yandan zararın doğumunda hem idarenin hem bireyin kusuru söz konusu olabilir. Bu durumda kısmen sorumluluktan bahsedilir. Mücbir sebebin varlığı için kusurun yokluğu şarttır. (Gözübüyük, 1977:66).